Legislación y Corrupción
Ramón Romero
Es generalizada en Honduras la queja sobre la incapacidad del aparato judicial y las leyes para enfrentar la corrupción. En sociedades que, como la hondureña, transitan del autoritarismo a la democracia, la necesaria voluntad política nacional es la fuerza capaz de galvanizar al Estado y a la sociedad en el propósito de lograr una eficiente y eficaz actividad publica anticorrupción. Sin ella es casi imposible pensar en una lucha exitosa en este terreno.
Una condición indispensable de la legislación anticorrupción y las instituciones encargadas de aplicarla es su funcionamiento armónico ycoordinado. Aplicar las leyes es llevar el aparato normativo jurídico a regular un caso específico que suceda en la vida nacional o internacional. Las consecuencias de las leyes relacionadas con la corrupción pueden ser de tres tipos: de castigo a las personas que incurren en delitos de corrupción; de prevención de la corrupción; y de encubrimiento de la corrupción.
Hay, sin embargo, con alta frecuencia, un efecto no buscado de encubrir la corrupción en apariencias de legalidad o legitimidad. La práctica generalizada para encubrir legalmente la corrupción consiste en asumir y cumplir los aspectos formales ordenados por la ley, sin consideración alguna por lo sustantivo. En su aplicación, la ley es susceptible de usos contradictorios. Quienes practican la corrupción usan las leyes para protegerse a sí mismos.
Resulta, entonces, que la aplicación de la ley es un arma de doble filo: puede servir para combatir a la corrupción o para legitimarlay legalizarla. En este contexto, el esfuerzo del Estado y de la sociedad debe ir encaminado en un doble sentido: lograr mecanismos legales que impidan el uso de la legislación con propósitos de encubrimiento de la corrupción y elevar cualitativa y cuantitativamente el nivel de aplicación de las normas jurídicas. Por otra parte, enfocar la corrupción como violación a derechos humanos y constitucionales, y sancionar como tales violadores a los corruptos es una dimensión mas que debe ser desarrollada en la lucha anticorrupción. La aplicación de las leyes debe además cumplir una función preventiva. Es posible actuar preventivamente cuando se condena judicialmente a los corruptos en forma sistemática y eficiente, de manera que ser corrupto o ser cómplice de la corrupción sea percibido por la población como una conducta de riesgo que se debe evitar.
Desde la mitad del siglo XX el Estado de Honduras ha creado un abundante numero de leyes relacionadas directa o indirectamente con la corrupción, cuyo fundamento siempre explicitado es la Constitución de la Republica. Tal abundancia normativa puede ser tenida como evidencia de que las naciones más corruptas suelen tener muchas leyes anticorrupción. Las leyes anticorrupción iniciales establecieron los más permanentes órganos y mecanismos contralores del Estado: la Contraloría General de le Republica y la Procuraduría General de la Republica.
En materia de combate a la corrupción, se afirma que deben mejorarse tanto el conjunto de normas sustantivas y procesales, como la aplicación de la ley a los casos específicos. Dentro de este marco general surge un dilema: Que debe reformarse con prioridad: las normas o su aplicación? Si habiendo leyes de aceptable calidad, la corrupción aumenta en sus montos y prolifera en nuevas áreas de la actividad publica, puede inferirse validamente que la mera existencia de las normas jurídicas no incide de manera decisiva sobre el avance de la corrupción. Sobre esta base, es factible afirmar que la aplicación es un área más decisiva.
Las normas vigentes para el combate a la corrupción se clasifican en tres tipos: primero, leyes para administrar los recursos públicos, que señalan procedimientos y mecanismos para realizar actos públicos, regular las relaciones del Estado con sus funcionarios, y las gestiones de particulares ante el estado. Segundo, las leyes para controlar la administración de los recursos públicos, encargadas de normar, legitimar y generar eficiencia en el funcionamiento de los órganos y ejecución de las acciones de seguimiento, auditoria y control de la actividad publica. Tercero, leyes para la acción judicial, orientadas a lograr la aplicación de penas a quienes incurran en actos delictivos y la restitución del patrimonio o los beneficios obtenidos mediante practicas corruptas.
Las leyes de administración de los recursos públicos se incumplen sistemáticamente en las diversas instancias del Estado y hay una tendencia a dejar muchos procedimientos a discreción de los funcionarios, posibilitando de esta manera espacios libres para que se introduzca la corrupción. Las leyes para el control tienden a ser aplicadas indebidamente, en especial en los casos de los más altos funcionarios de la cúpula político-administrativa del Estado. Las leyes que juzgan y castigan actos de corrupción tienden a ser selectivas en su aplicación. Se aplican solo a los que no tienen influencias políticas ni capital.
Algunos de los obstáculos más relevantes para impulsar el proceso judicial contra supuestos responsables de actos de corrupción son: la corrupción tiene que ver con el marco legal e institucional general; hay leyes que no se aplican por los organismos contralores del Estado debido a la politización de los mismos; en el poder judicial, un obstáculo para enfrentar la corrupción es que la mayoría de los jueces son de nombramiento político y trabajan bajo presiones económicas y políticas; el sistema legal solo funciona en base de declaraciones que no proveen fundamento suficiente para obtener sentencias condenatorias; ni la población ni las mismas autoridades colaboran para encontrar pruebas de delitos relacionados con la corrupción; y para investigar los delitos, el Ministerio Publico no cuenta con una policía de investigación que colabore debidamente.
MARCO NORMATIVO ANTICORRUPCIÓN
Normas constitucionales anticorrupción.
La Constitución de la Republica es el fundamento de las leyes y acciones del Estado. Los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por Honduras son las únicas normas de igual jerarquía con la Constitución de la Republica. Todas las leyes deben ser constitucionales, pues la inconstitucionalidad de una ley implica su nulidad. La Constitución de la Republica establece fundamentos normativos en relación con la corrupción que son desarrollados en leyes de menor jerarquía.
La Convención Interamericana Contra la Corrupción.
Sus dos propósitos son: promover y fortalecer, al interior del Estado, el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción, y promover la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones publicas.
Leyes para administrar los recursos públicos.
* Ley General de la Administración Publica. Esta ley contiene las normas generales del Poder Ejecutivo y las instituciones autónomas. Se excluyen de su ámbito de aplicación las municipalidades, que tienen su propio marco normativo.
* Ley de Procedimiento Administrativo. Sus propósitos son: normar los procedimientos de las acciones iniciadas por la vía administrativa contra decisiones o actos de la administración publica, dar celeridad al procedimiento administrativo y ofrecer a los ciudadanos que intervienen en procesos administrativos, los medios impugnatorios idóneos para lograr la revisión de los mismos.
* Ley de Contratación del Estado. Esta ley ha sido preparada en el marco de las políticas para controlar la corrupción y posibilitar la transparencia impulsadas por la cooperación internacional. Desde la perspectiva del combate a la corrupción, esta es una de las leyes administrativas fundamentales, puesto que el Estado es el principal inversionista en Honduras.
* Ley de Municipalidades. Regula la autonomía de los municipios, la cual tiene, entre otros, los siguientes postulados: la libre administración y las decisiones propias dentro de la Ley; la facultad para recaudar sus propios recursos e invertirlos en beneficio del Municipio; y la elaboración, aprobación, ejecución, administración de su presupuesto.
* Ley de Facilitación Administrativa para la Reconstrucción Nacional.Su objeto es dotar al Poder Ejecutivo de la flexibilidad necesaria para enfrentar, dentro del marco de sus atribuciones, la reconstrucción nacional después del paso del huracán Mitch.
* Decreto Ejecutivo Numero 023-2001, de 23 de julio de 2001. Declara estado de emergencia por pérdida de cultivos y consecuente hambruna en varias regiones del país y faculta al Poder Ejecutivo para que pueda contratar la construcción de obras o el suministro de bienes estrictamente necesarios para atender dichas situaciones.
Leyes para controlar la administración de los recursos públicos
* Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica. La Contraloría General de la Republica es el órgano superior de control y fiscalización de los recursos del Estado y extiende su función fiscalizadora a los bienes, las cuentas, y a la gestión económica, administrativa y financiera del sector publico.
* Ley Contra el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos. Esta Ley tiene por objeto establecer las condiciones necesarias par el ejercicio honesto de la función publica, así como salvaguardar el patrimonio estatal, sancionando a los servidores del estado que se valgan de sus cargos o empleos para enriquecerse ilícitamente.
* Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica. La Procuraduría General de la Republica representa los intereses del Estado. Es atribución suya el promover, representar y sostener los derechos del Estado en todos los juicios en que fuere parte.
Leyes para la acción judicial
*Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce las pretensiones de las partes en relación con los actos de carácter particular o general de la administración publica.
* Código Penal. El Código Penal establece las acciones que constituyen delitos y las penas con que los mismos son castigados. En un Anexo se describen los distintos delitos relacionados con la practica de actos de corrupción y sus penas.
*Código Tributario. Establece los dos delitos fiscales o tributarios: contrabando y defraudación fiscal.
*Código Procesal Penal. Sustituyó en 2002 al antiguo procedimiento inquisitorial por uno de tipo acusatorio. En el se identifican las diversas normas directas o indirectamente relacionadas con la corrupción.
*Ley del Ministerio Publico. El Ministerio Publico es un organismo profesional independiente funcionalmente de los poderes del Estado y sus fines incluyen: representar y defender los intereses generales de la sociedad; velar por la pronta y eficaz administración de justicia; y combatir la corrupción en cualquiera de sus formas.
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